中国人口老龄化加速老龄法律政策配套进展缓慢

图为老人在恭和苑养老院的公共客厅读报。

　　我国人口老龄化加速已成重大战略问题

　　老龄法律政策配套进展缓慢

　　截至2014年年底，我国60岁以上老年人口已达2.12亿，占总人口的15.5%，其中65岁以上老年人口1.37亿，占总人口的10%。人口的加速老龄化给我国经济社会发展带来全面、深刻、持久的影响，已经成为影响国计民生、民族兴衰和国家长治久安的重大战略问题。

　　党的十八届三中明确提出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，把应对人口老龄化写入党的纲领性文件。那么，我国应如何贯彻落实相关法律规定和文件精神？积极应对人口老龄化过程中又存在哪些困难和问题？《法制日报》记者就此进行了采访。

　　老龄法律政策体系更加健全

　　记者从民政部获悉，我国已基本形成了以老年人权益保障法为总依据，地方性法规、规章为骨干，《国务院关于加快发展养老服务业发展的若干意见》等规范性文件和配套政策为指导，《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》为引领，有关国家和行业标准为技术支撑的老年人福利救助保障和养老服务业发展的法律政策和规划标准体系。

　　“据全国老龄办初步统计，两年多来，国务院及各涉老职能部门加快老龄法律政策制定步伐，共制定出台配套法规、规章及政策文件约88件。”全国老龄办相关部门负责人介绍说。

　　这88件中，国务院印发的有16件，主要涉及养老服务业、健康服务业、旅游业改革发展、政府购买服务、城乡居民基本养老保险、社会救助、医疗救助、机关事业单位养老保险制度改革内容；各涉老职能部门出台的配套规章和政策共72件。

　　在省级层面，江苏省在新修订的老年人权益保障法实施前修订出台了老年人权益保障条例；山东、陕西两省率先完成地方性法规的修订工作，出台《山东省老年人权益保障条例》和《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》；天津、内蒙古、吉林、上海等17个省份已列入立法计划；河北、山西、辽宁等7个省份正在开展立法调研。各地因地制宜，积极配套出台系列政策措施。山东、湖北、浙江等地率先出台《关于进一步加快老龄事业发展的意见》；北京、天津、上海、浙江等地分别出台了《北京市居家养老服务条例》《天津市养老服务促进条例》《上海市养老机构条例》《浙江省社会养老服务促进条例》等配套法规。

　　尽管老龄法律政策体系更加健全，但这位负责人也指出，老龄法律政策配套进展还很缓慢。在国家层面，家庭养老支持、长期护理保障、养老服务人才队伍、老年人监护、老年人力资源开发、老龄产业、老年人优待、商业养老保险等方面缺乏统一的顶层设计，尚未形成统一的制度安排；在地方层面，完成地方性法规修订的仅两省一市(陕西、山东、包头)，绝大部分地方仍然沿用原有法规，新老年人权益保障法精神难以落实。

　　养老服务水平发展并不平衡

　　近年来，在老年人权益保障法和国务院关于加快发展养老服务业和促进健康服务业发展两个意见指导下，养老服务业发展迅速。

　　截至2014年年底，全国养老床位总数达550万张，每千名老年人拥有养老床位数26张，北京、吉林、上海、浙江、江苏、安徽等省市率先实现每千名老年人30张床位目标；城乡社区养老服务设施覆盖率分别达70%和37%。各地采取措施吸引社会资本参与养老服务，积极运用PPP模式、智慧养老、“互联网+”等先进理念和技术，探索创新为老服务方式，在开发应用社区为老服务电子商务平台、开展家庭养老支持项目等方面积累了很多经验。各地积极探索“家院互融”等适合农村老年人需求的养老服务模式，河北、吉林农村互助幸福养老大院和辽宁农村困难家庭常年病人托管服务中心等经验得到推广。

　　但是，记者从民政部了解到，养老机构发展受土地供应和场所限制较大，地方政府安排养老服务设施用地积极性不高，部分地区养老机构建设用地需求未得到有效满足。此外，城镇老城区用地紧张，一些闲置场地由街道和企业管理，整合置换改造难度大，社区养老发展受限。由于投融资支持政策尚不健全，多数民办养老机构很难满足企业治理、盈利能力、现金流等授信准入的基础条件，利用金融、保险等新型融资渠道尚处于起步阶段，融资方式单一、融资对象狭窄、融资结构不合理等问题突出。

　　据民政部抽样调查，48.1%的养老机构的运营状况为基本持平，32.5%的机构亏损，有盈利的仅占19.4%。大部分民办养老机构是租赁房屋经营，主要依靠收取入住老人服务费用维持日常运营，租赁期短、装修费用高，并且随着租赁费用和人工成本逐年递增，盈利能力下降。

　　全国老龄办相关部门负责人指出，我国养老服务发展并不平衡。受社会经济发展水平、公共资源配置、地方政府重视程度等因素制约，中、西部社会养老服务发展整体滞后于东部省市，同一区域不同省份发展程度也有差异。与城市相比，我国农村养老设施和老龄服务供给严重不足，且存在功能不完善、服务项目少、质量效益低、可及性差等问题。

　　“养老服务水平与设施建设不匹配。”全国老龄办相关部门负责人说，在养老服务设施有关规划和政策要求下，各地养老床位、社区照料中心、居家养老服务大院等设施建设逐步达标，但在服务标准、服务质量、服务方式等方面相对滞后。

　　确保老人老有所医困有所助

　　当前，我国两亿多老年人中有近1.5亿患有慢性病，失能老人近4000万。60岁以上老人有三分之二时间处于“带病生存”状态。随着人口老龄化的加剧，慢性病疾病负担、失能和残疾老人的数量都会进一步增加，对老年卫生工作提出了更高、更新的要求。

　　据人力资源和社会保障部介绍，根据2007年下发的《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，老年居民已逐步纳入城镇非就业居民基本医疗保险体系，老年人权益保障法关于老人医疗保障权益规定得到切实落实。根据有关规定，政府对参保居民均给予普惠性补助，2015年这个标准已经提高到人均380元。在此基础上，政府还对低保、重残、低收入家庭的困难老年居民给予进一步补助，有效地将这些困难人群纳入到医疗保险覆盖范围。2014年，居民医保政策范围内住院费用报销比例达到70%左右，最高支付限额提高到当地居民可支配收入的6倍以上，普遍建立居民医保门诊统筹。

　　在保障“老有所医”的同时，我国不断完善社会救助制度，努力实现老年人“困有所助”。据悉，2014年我国享受高龄津贴、护理补贴和服务补贴的老年人数分别达到1557.88万人、11.72万人和101.90万人。对城市“三无”老人，纳入城市社会福利机构供养。对农村五保老人，纳入农村敬老院等机构集中供养或分散供养。今年4月国务院办公厅转发的民政部等5部门《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》，要求各地逐步将低收入家庭老年人等特殊困难群体纳入医疗救助。此外，对符合条件的老年人，纳入住房保障、住房救助政策范围并优先安排。对城市生活无着、流浪乞讨的老年人提供基本的饮食、住宿帮助，必要时帮助返乡。

　　养老院老人更需子女精神赡养

　　早上7点，周教授睁开双眼，便开始了在养老院一天的生活。

　　周教授72岁了，他居住的这家养老院名叫恭和苑，是北京市民营高端养老院的代表。他和老伴的房间约30平方米，装潢和设施与五星级酒店房间的风格类似，还附带了不少方便老年人使用的辅助装置。这样一个房间，两个人每月的基础费用为16000余元。

　　离开房间后，夫妇俩便去餐厅吃早饭，由于周教授患有糖尿病，养老院特意准备了低糖餐供他食用。吃完早饭，周教授通过养老院内部的连廊，来到位于养老院院内的社区医院检查身体，不到半个小时，周教授就完成了检查，回到养老院。

　　到了下午，养老院笔会活动便开始了。周教授和同住在养老院的朋友们开始谈论探讨感兴趣的话题，一切显得优雅闲适。

　　北京市恭和苑养老院，位于朝阳区双井街道。记者进入养老院前要先接受体温检查。在养老院大厅，记者遇到正在办理出院手续的吴奶奶。她老伴刚做完手术，正在这里进行恢复疗养，吴奶奶陪老伴住了一个月后，先出院了，她对这里的服务水平和设施点头称赞。

　　恭和苑开办于2012年，共有房间200余间，可接纳400多位老人进行养老，目前入住了200多位老人。

　　记者注意到，养老院内有5000平方米左右的园林绿地和1000多平方米的屋顶花园，还有影院、阅览室、健身房、美发室等。

　　除了设施齐备之外，这里还开办了一家社区医疗服务中心，与养老院主体建筑相距不到20米，并有连廊进行连接。

　　这家5层楼高的医院，今年5月刚刚投入使用，科室齐全、设施先进，但由于不太为人所知和医保系统尚未开通，稍显冷清。

　　投资部经理李霞介绍，这家社区医院属于一级医疗服务机构，药品采购目录中缺少很多老年人常用的慢性病药物，每次老人们还需要专程去三甲医院开药，这不仅让老人们增加了奔波之苦，也加剧了大医院的工作负担，浪费了社区医疗资源。

　　谈到老人的心理问题时，李霞说，许多老年人由于退休后心理落差大，导致了许多心理和生理疾病，但是，一方面心理医师和相关方面的社会工作者十分稀缺，雇佣成本高昂，另一方面许多老人不认为自己心理出现问题，拒绝看心理医生。

　　“在这里，老人们身体上不需要家人过多照顾，但是心理上的问题，更多还是要靠家人多过来陪着说说话。”李霞说，老人实际上更需要子女精神层面的赡养。

　　外埠老人享同城待遇打折扣应统一优待凭证消除地域限制

　　老年人权益保障法规定，对常住在本行政区域内的外埠老年人给予同等优待。然而，这一规定在实际操作中却“打了折扣”。

　　家住天津的刘先生，其父母是外地户口，退休后来津长期居住，他为父母办理了居住证，可是根据天津市的相关政策规定，只有持有天津市正式户口的70周岁以上老年人方可申请办理天津市老年人优待证。

　　现跟随女儿住在北京的邓先生夫妇告诉记者，过去在老家，老两口经常一起乘公交车去公园锻炼身体，车票和门票都是免费的。由于没有北京户口，在北京他们想享受这些老年人优待政策，只有在办理暂住证半年后，才能享受和本地老年人同等的优待政策。

　　“门票车票事小，但同样是老人，却需要不同的条件才能享受优待政策，这违背我国法律的精神。”邓先生无奈地说。

　　全国人大代表谢子龙曾在全国人大会议上建议国家有关部门尽快统一全国老年优待政策。谢子龙介绍，目前，全国各地基本都制定了老年优待规定，对老年人在乘车、观光旅游景点、医疗、购票、文化娱乐等诸方面给予了优待和费用减免。然而，现实中还有不少问题亟待解决，比如优待项目内容，各地不尽相同。而对于同一优待项目，各地规定享受优待的年龄差别也比较大。

　　“目前各地的优待证各式各样，多限定本地老年人办理，在某种程度上成为了优待政策统一的障碍。”谢子龙指出，应逐步消除地域限制，由小地域范围的“一证通”逐步向省、乃至全国范围的“一证通”过渡。应通过调查研究，对优待凭证的印制、发放以及管理进行全国统一，并探索建立信息化动态管理系统。

　　针对各地老年人优待措施不一的现实，南开大学从事老年人口学及社会政策研究的吴帆教授指出，应细化老年人权益保障法相关规定，明确如果不执行或违法违规应如何处理，同时继续加大老年人权益保障法的宣传力度。

　　江西财经大学财税与公共管理学院院长李春根认为，目前全国各地都有类似公交免费的政策，但这一政策在各地实施的情况并不均衡。可以考虑出台一个全国性的实施细则，如70岁以上外埠老人在部分公园免票、免费乘坐公共交通等社会优待方面与本地老人同等对待。60岁至70岁的老人则由各地根据具体情况采取一定的优惠措施。

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